新機遇 新引擎 新希望

　　——《青海三江源國家生態保護綜合試驗區總體方案》解讀

　　2011年11月16日，國務院第181次常務會議批準實施《青海三江源國家生態保護綜合試驗區總體方案》，標志著三江源生態保護和經濟社會發展進入了一個新的階段。這也是繼2005年國務院批準《青海三江源自然保護區生態保護與建設總體規劃》、2008年《國務院關于支持青海等省藏區經濟社會發展的若干意見》和2010年《中共中央國務院關于加快四川云南甘肅青海省藏區經濟社會發展的意見》以來又一個上升為國家戰略的區域性發展規劃，必將成為加速我省特別是三江源地區協調全面可持續發展的新引擎，成為奮力打造“三區”、全面建設小康的新機遇。

　　建設三江源國家生態保護綜合試驗區的現實意義

　　建立三江源國家生態保護綜合試驗區，是黨中央、國務院基于全局高度做出的戰略決策，是國家生態文明建設的具體實踐，是支持青海省藏區經濟社會發展的重大舉措，是不斷提高當地群眾生活水平的現實要求，是促進流域內人與自然和諧發展的重要途徑。

　　建設三江源國家生態保護綜合試驗區，就是深入貫徹黨的十八大、十八屆二中、三中全會精神，落實省十二次黨代會戰略部署，把生態文明建設深刻融入和貫穿到經濟、政治、文化、社會建設各方面和全過程，是建設大美青海，實現永續發展，為美麗中國作貢獻的生動實踐。

　　通過試驗，形成符合試驗區分區功能定位的保護發展模式和科學方法手段，形成統籌生態保護與民生改善的政策措施和體制機制，最終實現生態系統良性循環、經濟社會持續發展、人與自然和諧相處，將試驗區建設成為生態文明的先行區，為全國同類地區積累經驗，提供示范，有利于鞏固和維護高原生態屏障功能，有利于解決區域經濟社會發展的突出矛盾，有利于健全保護和發展的體制機制，事關青海和全國可持續發展大局。

　　因此，建立和建設三江源國家生態保護綜合試驗區是一項應時而生、順勢而為的重大戰略，它把握了人類文明發展規律，順應了時代發展潮流，落實了中央指示精神，契合了三江源地區發展實際。

　　建立三江源國家生態保護綜合試驗區的基礎條件

　　三江源區生態地位和作用的重要性，是建立三江源國家生態保護綜合試驗區的戰略抉擇。三江源地處青藏高原腹地，是長江、黃河、瀾滄江發源地和我國淡水資源重要補給地，是地球生態鏈條中的重要環節、生物多樣性的重要載體和珍貴生物基因的重要寶庫，是我國極為重要的生態安全屏障，有著“中華水塔”和“亞洲水塔”的美譽，因其生態效應的開放性、共享性和外溢性，使其生態地位和作用更加突出、日益重要，特別是在全國生態文明建設中具有特殊地位。

　　三江源生態保護和建設工程取得的明顯成效，是建立三江源國家生態保護綜合試驗區的實踐基礎。黨中央、國務院歷來高度重視三江源地區生態建設與環境保護工作，不斷加大投入力度，先后實施了防護林體系建設、天然林資源保護、水土保持、退耕還林、退牧還草、濕地保護與恢復等工程，相繼設立了隆寶、可可西里、三江源國家級自然保護區，以及坎布拉、年保玉則國家地質公園等保護區域。特別是2005年國務院批準了《青海三江源自然保護區生態保護與建設總體規劃》，標志著三江源地區進入到系統化、大規模生態建設與環境保護的新階段。三江源生態保護和建設工程實施以來，經過不懈努力和奮斗，取得了階段成效。主要表現在，三江源區生態系統宏觀結構局部改善，草地退化趨勢初步遏制，草畜矛盾趨緩，濕地生態功能逐步提高，湖泊水域面積明顯擴大，流域供水能力明顯增強，嚴重退化區植被覆蓋率明顯提升，重點治理區生態狀況好轉。在保護中發展、在發展中保護的理念開始深入人心。

　　三江源區生態保護和長治久安的任重道遠，是建立三江源國家生態保護綜合試驗區的迫切需要。由于受特殊自然地理和人類活動的影響，三江源地區生態退化的總體趨勢尚未得到根本遏制，制約三江源地區可持續發展的深層次矛盾和問題依然存在。這些矛盾和問題，與構筑國家高原生態安全屏障的要求不相適應，與維護中下游地區可持續發展的需要不相適應，與滿足當地各族群眾改善生產生活條件的愿望不相適應，需要通過試驗區的各項工作，在探索和實踐中加以解決。

　　三江源國家生態保護綜合試驗區建設的顯著特點

　　國務院批準實施《青海三江源國家生態保護綜合試驗區總體方案》，是對2005年批準實施的《青海三江源自然保護區生態保護與建設總體規劃》的進一步優化、深化和發展，具有顯著的特點。

　　實施面積更廣。《總體方案》相對于《總體規劃》，涉及的行政區域由原來的16個縣增加到21個縣(新增共和、貴德、貴南、同仁、尖扎縣)，面積由原來的15.23萬平方公里增加到39.5萬平方公里，其中重點保護區總面積19.8萬平方公里，占試驗區總面積的50.1%；一般保護區總面積18.9萬平方公里，占試驗區總面積的47.9%；承接轉移發展區總面積0.8萬平方公里，占試驗區總面積的2%。

　　功能定位更全。《總體規劃》主要內容為加強生態建設與環境保護。試驗區的建設是以保護建設好生態環境為基本前提，統籌考慮經濟社會可持續發展、人與自然和諧相處，具體內容涵蓋了生態環境保護和建設、轉變經濟發展方式、增強基礎設施支撐能力、改善生產生活條件等，特別是把探索形成符合主體功能定位的政策措施和體制機制作為重點，并要求為全國同類地區提供示范。

　　標準要求更高。《總體方案》要求按照尊重文化、保護生態、保障民生的原則，堅持生態保護、綠色發展與提高人民生活水平相結合，把三江源區建成“生態文明的先行區，為全國同類地區積累經驗、提供示范”。這是黨中央、國務院寄托的厚望，體現了超前意識和開拓創新理念，處處反映了先行先試的思路和內涵，必將引領三江源地區大力促進民生改善，實現生態良好、經濟發展、社會進步。

　　建立三江源國家生態保護綜合試驗區的目標任務

　　《總體方案》確定的主要目標是：到2015年，力爭完成退牧還草950萬公頃，治理荒漠化土地10萬公頃，治理水土流失面積2.3萬公頃，植被平均覆蓋度提高15～20個百分點，保護濕地面積12萬公頃，有效控制超載過牧，自然保護區管護不斷加強，生物多樣性逐步恢復，力爭城鎮垃圾無害化處理率達到60%，江河徑流量基本保持穩定，江河Ⅰ類水質河段增加，總體保持在Ⅱ類以上。生態環境惡化趨勢得到初步遏制，局部有明顯改善；城鄉居民收入和基本公共服務能力大幅提高；特色經濟初具規模，建立起生態補償機制和比較完善的管理體制。

　　到2020年，力爭完成退牧還草1285萬公頃，治理荒漠化土地20萬公頃，治理水土流失面積4.3萬公頃，植被平均覆蓋度提高25～30個百分點，保護濕地面積20萬公頃，水土流失得到有效遏制，水源涵養等生態功能進一步增強，自然保護區得到有效管護，生物多樣性顯著恢復，力爭重點城鎮垃圾無害化處理率達到85%，江河徑流量穩定性增強，長江、瀾滄江水質總體保持在Ⅰ類，黃河Ⅰ類水質河段明顯增加，生態環境總體改善，生態系統步入良性循環；社會事業全面發展，城鄉居民收入接近或達到本省平均水平，基本公共服務能力接近或達到全國平均水平；特色經濟形成規模，體制機制更加健全，全面實現建設小康社會目標。

　　為了實現上述目標，方案要求要完成好以下四項任務：

　　加大生態環境保護力度。就是要加強草原管護，實現草畜平衡，控制鼠蟲草害，提高防災減災能力，優化牧區人口布局，全面推進生態環境保護和建設取得新的突破和新的成效，筑牢生態安全屏障。

　　加快轉變經濟發展方式。就是要進一步夯實農牧業發展基礎，以轉變農牧業發展方式和發展生態型非農產業為著力點，促進生態保護和建設，實現保護與發展的雙贏。

　　增強基礎設施支撐能力。就是要完善水利設施，建立綜合交通運輸體系，保障能源供應，推進城鎮發展，為三江源地區經濟社會和生態的可持續發展注入新的活力。

　　改善農牧民生產生活條件。就是要加快推進游牧民定居和農村危房改造，加強農牧區基礎設施建設，加快事業發展，提高社會保障水平，加大扶貧開發力度，使三江源地區各族群眾都能過上幸福和諧的美好生活。

　　建立三江源國家生態保護綜合試驗區的體制機制

　　創新生態保護體制機制。就是要進一步解放思想，深化改革，積極探索形成有利于生態保護、民生改善、經濟發展、社會進步相協調的體制機制，為試驗區建設提供強大動力和制度保障。一是建立生態功能價值核算體系，確保生態建設與環境保護投入和生態補償的科學性、可操作性。二是建立監測預警評估機制，加強信息資源整合，建立信息資源共享和會商分析機制，建立年度評估綜合報告制度。三是探索建立以國家為主，規范長效的生態補償機制，加大生態建設與環境保護投入力度，建立保護建設區域與受益區域的協作聯動機制。

　　組織實施保障。試驗區建設要采取切實可行措施，加強機構、人才、科技、法律法規等軟環境建設，完善支持政策措施，確保各項試驗工作順利開展。一是增強科技與人才支撐能力。提出加強科技攻關和推廣應用，開展生態保護建設關鍵技術的攻關、集成和示范；加強干部和專業技術人才培養培訓，創新人才引進機制等。二是強化政策支持。提出了支持試驗區建設的財稅、投資、金融、產業等方面政策。其中，財稅政策提出了加大中央財政一般性轉移支付和專項轉移支付力度，逐步提高補助標準；探索健全資源開發和利用的收費政策，推進水資源有償使用制度改革等。投資政策提出了加大中央財政性建設資金投入，重點安排區域內生態建設與環境保護、重大基礎設施等；中央安排的公益性建設項目，取消州縣兩級政府配套投資，并適當降低省級政府配套投資比例等。金融政策提出了研究探索有利于三江源保護與建設的多種籌資融資方式，引導銀行加大對當地中小企業和農牧民創業等方面的信貸支持力度等。產業政策提出了鼓勵在產業園區發展低碳綠色產業，大力支持勞動密集型民族傳統手工業和特色加工業發展等。

　　(作者系青海省發展改革委主任吳海昆)